第二，不得实质变动其他国家机关的权力。

《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(2011年)第18条明文规定：承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或解除。现代社会根据社会契约论的说法，政府的一切权力都来自公民对自己部分权利的让渡。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。(24)《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1990年)第25条规定：承租方的权利：(一)享有国家规定的厂长权利。行政协议是一种协议(合同)，并且只是一种特殊的协议。如《政府采购法》(2014年)第13条规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。所以，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(2020年)第14条规定了行政机关的解除权，第15条同时规定了相对人的解约权，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。

从上述规定可以看出，行政机关对公法合同的变更或解除权，是有严格条件的：第一，确实是合同签订后发生了情势变更，按原合同履行对一方当事人已不再合理。(3)单方终止权(résiliation unitatérale)。经过合并同类项，还存在如此众多的行政优益权，包括行政机关对另一方合同当事人(相对人)的指导权、监督权、制裁权和强制权，以及行政机关对协议的变更权和解除权，甚至还有对行政协议的单方解释权，对当事人单位的临时接管权和提前收回合同标的等。

没有这些特性，就称不上合同。《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1990年)第23-24条(23)规定了出租方的权利与义务，第25-26条(24)同时规定了承租方的权利与义务，作为出租方的行政机关与作为承租方的个人，它们之间的权利与义务是平等的，行政机关并没有处于只有权力而没有义务的地位。(21)梁凤云：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第14页。行政协议是一种协议(合同)，并且只是一种特殊的协议。

对政府特权的承认意味着对由政府所代表和维护的社会公共利益的承认，政府享有一定特权是维护社会共同利益必不可少的手段。2.行政机关对相对人履行行政协议的监督管理权，是行政机关的法定职责，而不是基于行政协议产生的行政优益权。

总之，行政机关在行政协议中不具有抽象的、普遍的、无条件的优益权。要完整、准确、合理理解和把握行政优益权。⑧除了法国，德国也是承认行政协议中行政优益权的国家。三、行政优益权的表现和法律依据当下中国对行政机关在行政协议中优益权的研究成果，无论是对行政优益权的强调程度，还是表现范围都已超过了国外。

有的地方政府，新官不理旧账，抵抗政府之间的传承性，违背法的稳定性原则，换一届领导就换一次规划，从而随意推翻原先合同……如果在今天的行政协议制度中，行政机关真具有如此优越的所谓行政优益权，如果在推进诚信政府、法治政府的过程中，政府机关真可以为了抽象而不确定的所谓公共利益和管理目标，就可单方拒绝履行协议，或者单方变更和解除协议，还有哪位公民和经营主体敢与政府签约?这种行政机关单方就可不履行协议或改变、取消的协议，哪里还存在合同的本性?笔者以为，在现行行政协议的制度和理论中，我们对行政机关的行政优益权认识不够全面和准确，有点过度提拔。法国行政合同及其行政优益权的规定，除了稀少的成文法，如《公共采购法》之外，主要依靠行政法院的判例及其行政法学家们对这些判例总结所形成的行政法理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)第16条第1款规定：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。②江必新：《中国行政协议法律制度：体系、内容及构建》，载《中外法学》2012年第6期，第1159页。

⑤参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第186-190页。何彤文、刘慧娟：《行政优益权行使的合法性审查》，载《人民司法》2015年第22期，第92页。

行政机关作为合同的一方当事人，基于行政协议所自然享有的，法律规定以外和合同约定以外的单方处置权是不存在，也不应当存在的。协议签订之后，双方当事人都必须按约履行。

大多学者认为，行政优益权理论肇始于法国，并和其行政合同不可分离。因为，行政机关的这些职责与行政协议是否存在没有关系。(25)国家按照征收征用程序处置行政协议标的物，这不是行政协议中行政优益权的体现，而是国家征收征用的法律效果。2014年《行政诉讼法》的修改首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，接着最高人民法院于2019年出台一个配套解释，即《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)，使行政协议诉讼在程序中完整落地。英国学者指出：在一个混合式行政的时代，一个对公权力和私权利的创造性相互作用及其依赖的时代，合同乃行政法的核心。行政征用，系指政府出于抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定强制性地使用非国有单位和个人的财产(包括不动产和动产)并给予补偿的法律制度。

第三，变更或解约须以书面形式通知对方当事人，并说明变更或解约的理由。因此，公共机关与私人的行为具有不同的性质和目的，需要给予不同的法律对待。

(二)执行价格政策，维护用户和消费者的利益。如果在法律规定以外，合同双方当事人约定了行政机关的某些特别权益，那应当视作平等的合同权益，而不是单方的优益权。

(2)解约通知须以书面形式作出，法规另有规定的，依其规定。③余凌云：《论行政协议的司法审查》，载《中国法学》2020年第5期，第74页。

行政机关虽然在其他行政管理关系中，是管理主体(行政主体)，公民、法人或者其他组织是相对人，但在行政协议关系中，它是合同的一方当事人，与合同的另一方当事人(公民、法人或者其他组织)处于平等的地位。1.行政机关与相对人在行政协议中的地位是平等的，行政机关不存在可以单方处置的特权。这是具体法律法规授予具体行政机关的行政职权和职责。至于《城市房地产管理法》和《土地管理法》中的一些单方解约权的规定，恰恰属于《民法典》所规定的法律规定的其他情形。

(19)有些行政机关为了行使行政优益权，人为创设公共利益，甚至虚拟公共利益。⑦参见李颖轶：《论法国行政合同优益权的成因》，载《复旦学报(社会科学版)》2015年第6期，第157页。

我国《行政强制法》第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第20条同样规定了双方的平等解约权，由于承包方经营管理不善完不成承包经营合同任务时，发包方有权提出解除承包经营合同。

本文第3部分所列举的用以支撑行政协议中行政优益权的法律规定，大量属于合同当事人以外行政机关的法定职责，它们与行政协议中的优益权毫无关联。行政性主要表现在：行政协议是政府实施行政管理的一种方式，其目的在于落实行政任务和提供公共服务，直接实现行政法上权利义务的形成、变更或者消灭。

法国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列超越性权力统称为优益权。合同另一方当事人对这一决定不服的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)第24条规定：公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。还有一些法律规定虽然和行政协议有关，可以成为行政协议的内容，但也没有对所有行政机关作出普遍性的授权，行政协议中的行政机关并不因此具有抽象、普遍的行政优益权。

4.行政机关提前收回合同标的物，不是行政协议中的行政优益权，而是国家的征收征用权。从上述规定可以看出，行政机关对公法合同的变更或解除权，是有严格条件的：第一，确实是合同签订后发生了情势变更，按原合同履行对一方当事人已不再合理。

这就是说，如果相对人不履行合同义务，行政机关便可依法强制执行或者申请人民法院强制执行。法国的司法实行普通法院与行政法院并存的双轨制，在它们之外又设置了权限争议法庭以解决普通法院与行政法院对案件管辖的争议。

至于相对人不履行合同规定的义务，合同另一方当事人的行政机关实施强制执行，那也仅仅是因为这一行政机关从运动员转型为裁判员，依照《行政强制法》实施行政强制权而已，它同样不属于行政协议中的优益权。我们在行政命令、行政处罚和行政强制等强制性行政行为中从不表述行政优益权，而恰恰在以平等、自愿、有偿、柔性为特征的行政协议中反复强调行政优益权，实在让人费解。